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从浙江省杭州市萧山区小型工程领域系列腐败案看
——美丽乡村建设中的除弊与革新

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以案促改后,杭州市萧山区所前镇积极推进浙江省“美丽河湖”建设项目,使河道沿岸风景与民生保障互生共融。图为所前镇“美丽河湖”项目完工后里士湖实景。??徐海成 摄

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图为4月11日,杭州市萧山区纪检监察干部在所前镇三泉王村环山游步道项目二标段开展督查。 徐海成??摄

十九届中央纪委六次全会指出,把解决群众身边腐败和不正之风摆在更加突出位置,加强对乡村振兴重点项目推进情况监督检查,深入推进民生领域腐败和作风问题集中整治。小型工程项目是农村基层基础设施建设的重要内容,事关群众切身利益,是一项重要的民心工程。该领域一旦发生腐败问题,不仅影响工程质量,损害群众切身利益,还会产生不良社会影响。

人民群众关注的焦点、痛点就是纪检监察工作的着力点和落脚点。去年以来,浙江省杭州市萧山区纪检监察机关结合查处的所前镇工程领域系列腐败案,深入剖析小型工程建设领域存在的廉政风险和监管漏洞,通过以案促改补齐短板,营造风清气正的政治生态和良好发展环境,让群众在美丽乡村建设中有更多获得感、幸福感、安全感。

小型工程领域“潜规则”盛行,成为滋生腐败的温床

小型工程领域资金相对密集、审批监督自由裁量权较大,容易滋生腐败和不正之风。近年来,随着浙江美丽乡村建设全面升级,投入镇村工程建设领域的资金更加密集,相关岗位公职人员面临的廉政风险也更大。

萧山区纪委监委查处的所前镇工程领域系列腐败案中,共涉及100余个镇村级工程项目,均系基层群众关注的民心工程。这些工程项目总额累计上亿元,成为本地以及附近工程承包商眼中的“香饽饽”,“低头不见抬头见”的乡村熟人关系,让工程老板和公职人员很快搭起“合作桥梁”,小型工程领域“潜规则”盛行,政治生态和市场环境受到污染。

——“借壳”串标围标,拉拢腐蚀公职人员

根据招标投标法相关规定,招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。但在利益驱使下,不法商人互相串通投标,有的不具备资质,通过挂靠等方式获得投标资格,有的为了确保把工程收入囊中,同时借用几家、甚至十几家符合资质的企业名义投标工程。在所前镇南门江至西小江支流整治工程中,个体包工头汪某为获得工程项目,同时挂靠10余家投标单位投标,力求成功竞标。

与此同时,一些不法分子还积极“围猎”、拉拢腐蚀公职人员,以期在工程项目招投标、工程监管上获得关照。所前镇农办原主任陈某在镇所属河道整治、生活污水治理工程中有较大的话语权,个体包工头赵某、戴某等人为获得陈某支持,每隔一两个月就向陈某送上礼金礼卡,陈某则在相关工程项目招投标、工程监管、工程款结算等事项上为其大开方便之门。经查,2015年至2018年,陈某共收受工程老板所送财物近百万元。另有所前镇农办原工作人员陈某某,被汪某“围猎”后,利用其负责监管镇农办相关工程的职务便利,在工程承揽等事项上多次为汪某谋取不正当利益,汪某则以“干股分红”的形式,先后9次送给陈某某现金90余万元。

——以会代招,借“应急工程”名义规避招投标

借“应急工程”名义规避招投标,是该区小型工程领域较为常见的“潜规则”。国家发展和改革委员会《必须招标的工程项目规定》明确400万元以上的项目必须进行公开招投标。根据招标投标法规定,一些抢险救灾工程、应急工程由于情况特殊,时限性强,可以不采取招标采购方式。实践中,一些不法分子便通过会议形式以“应急工程”名义直接发包或指定,即“以会代招”。

所前镇金临湖村(里士湖)生活污水治理工程,原需通过区级平台招投标,后因农村生活污水治理系萧山区重点推进的紧急工作,改为由所前镇进行招投标,所前镇又以“工期紧,任务重”为由,将其认定为“应急工程”,通过招投标领导小组会议并经组长裘某某最终拍板,直接指定由个体户戴某某承做。戴某某在支付工程管理费和向镇内多名公职人员“公关”的近20万元费用后,获利40万元。

——违规转包,层层分包、压价甚至出现“四次招标”

为了保证工程质量、维护建设市场秩序,我国法律法规明文禁止工程转包。但从近年来杭州市各级纪检监察机关对建设领域的监督检查情况看,小型工程违规转包现象屡禁不止,主要表现为实际施工单位与中标单位不一致,有资质的单位中标后实际并不施工,而是对工程予以拆分,再违规压价分包、转包给其他无施工资质的施工老板,收取管理费用,这些实际施工队往往都是同乡人员,当地称之为“二次招标”。

在所前镇工程领域系列腐败案中,像这样的“二次招标”并不少见,甚至出现“四次招标”。该镇环境综合整治项目包括多个工程分项,由于工期较紧,镇政府将里士湖环湖游步道工程六个分项工程指定发包给了某区属国有公司,但其并未组织施工,而是将项目转包给浙江某公司,后该公司又将工程转包给杭州某园林绿化工程有限公司,最终这些分项工程由个体包工头楼某施工。为了在工程监管、工程款结算和支付中获得时任镇长裘某某的支持,楼某积极拉拢裘某某,送给其5万元现金。后裘某某明知楼某系违规转包、无对应工程施工资质,任由其承建该工程,埋下安全隐患。

——随意虚增、变更工程量,做大工程“蛋糕”

通常情况下,政府工程在招投标前经过投资估算、设计概算、施工图预算,后期结算时实际总工程量不会出现较大偏差。但在一些包工头眼中,前期围标串标的“合作费”、层层转包支付的“管理费”、送给相关工作人员的“感谢费”都成了额外增加的“成本费”。为了提高利润,他们又想出另一计策——通过虚增、变更工程量来做大工程“蛋糕”。

如个体包工头汪某承接的塘下金(丁家蓬)农村生活污水治理工程,该工程量原定为250万元,开工后不久,汪某请托陈某某,以设计标准提高为由将工程量增加到350余万元,后又通过增加工程联系单、变更工程量等方式,使工程结算审计量达到390余万元,比最初的发包工程量增加140余万元。据办案人员介绍,陈某某从该工程中获利52.2万元。

大数据助力审查调查,一网打尽贪腐“同盟”

近年来,萧山区纪委监委深入贯彻浙江省数字化改革精神,通过“码上工程”等数字赋能平台,将办案思路结合算法建立深度挖掘模型,为彻查腐败案件提供了有力保障。

——依托“码上工程”平台,精准初核

初核是纪检监察机关对具有可查性的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索进行初步核查、证实的活动。初核为立案提供依据,在审查调查工作中具有重要作用。

2020年6月,萧山区纪委监委接到线索,反映所前镇农村生活污水工程存在违规发包及相关工作人员违纪违法问题,经初步研判后,办案人员对该区自2014年以来全面推进农村生活污水治理的所有行政村进行系统排查分析。一方面调取、汇总所前镇历年农村生活污水工程及其他镇级工程信息;另一方面依托“码上工程”平台,对工程领域七类模型进行碰撞分析。

通过大数据多维分析发现,所前镇直接发包的工程比例远高于周边乡镇,合同反映的乙方施工单位重合率虽不高,但实际承包项目却集中在某几个包工头上。办案人员进一步对其资金往来、社会关系等进行分析,锁定了包括时任镇党委书记裘某某在内的所前镇8名公职人员涉嫌权钱交易问题。

——因人施策,巧用谈话策略

精准使用询问、讯问措施能够向证人获取证言、取得被审查调查人有关涉嫌职务犯罪事实的口供及其他证据,为查明案件事实提供有力支撑。

经过初核,一个从招投标、工程实施、工程监管到款项结算,涉及经办人、科室负责人、分管领导到镇党委书记的腐败链条全面展现。由于涉案人员众多,办案人员精选切入点,因人施策,巧用谈话策略,使当事人如实交代各自的违法事实。

据办案人员介绍,系列案件的第一个口子是从陈某某处打开的。办案人员首先对其关联的包工头汪某开展了谈话,之后通知陈某某到案。在陈某某进入办案点时,特地将汪某安排在走廊出现,陈某某和汪某对视一眼后变得神情慌张。在谈话室内,办案人员经过耐心的思想政治工作后,二人均如实交代了各自的违法事实。

裘某某于2021年3月被采取留置措施,因其长期担任镇街主要领导职务,认为自己“没有功劳也有苦劳”,侥幸心理重。专案组根据他的心理特点,成立临时党支部,对其开展理想信念宗旨教育和引导。裘某某被留置期间,恰逢清明时节,办案人员按当地习俗特地给他安排了“青饺”,自此,他的心结逐步被打开。在铁的证据和思想感化下,裘某某认识到自己违纪违法行为的严重性,如实交代了全部问题。

——滚动深挖,受贿行贿一起查

监察法第二十二条规定,对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

在查处该案时,萧山区纪委监委明确,对存在多次行贿、巨额行贿、向多人行贿,并谋取不正当利益的人员,给予严厉打击。专案组精准划分界限,以“受贿人→行贿人,行贿人→受贿人”的模式进行滚动深挖,从一线监管人员到科室负责人、分管领导、主要领导,从招标负责人到监管人员、财务负责人,从工程招标、监管、验收到工程款支付流程,把监管失守链条上的违纪违法干部一网打尽。据办案人员介绍,该系列腐败案共有15人被采取留置措施,涉及公职人员8人,工程承包商7人。

工程领域更清朗,政商关系更亲清

萧山区纪委监委通过查办所前镇工程领域系列腐败案,挽回直接经济损失998.35万元,14名涉案人员依法受到法律制裁,其中,裘某某因犯受贿罪,2021年10月被判处有期徒刑5年6个月,并处罚金50万元。另有1名涉案人员由于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚,于2022年3月被萧山区人民检察院依法作出不起诉决定。

萧山区从案发乡镇入手,延伸至全区22个镇街、6家区属国有企业、9家行业主管部门,对公共投资工程领域开展专项整治,扎实做好查办案件“后半篇文章”。

——案发乡镇立行立改,补齐短板

针对案件暴露出来的问题,所前镇党委第一时间召开专题民主生活会,以案为镜、对镜反思,及时补齐短板。

针对“串标围标”“违规转包”“随意变更工程量”等问题,所前镇党委对涉及工程领域全链条的重点岗位开展全面自查,通过研发涵盖项目审批、交易管理、合同签订、施工监督、财务支付、竣工验收等所有环节的项目全过程管理系统,数字赋能全程留痕监督,实现监督从线下到线上、从人管到机管的转变,让中标主体全程在阳光下施工。

针对“规避招投标”,利用主管“一支笔”直接指定镇级工程的问题,所前镇党委重新修订“三重一大”实施细则,完善《所前镇公共资源交易管理办法》等制度8项,明确规定凡工程项目必上会讨论、非特殊行业全部公开招标,将审批权力严格限制在制度框架内。截至目前,所前镇实施的38个工程项目均经过集体讨论,其中采用公开招标、“政采云”采购、按上级规定委托年度入围库和国有单位的公开交易项目共计34个。

——标本兼治,强化全区小型工程领域治理

“所前镇系列腐败案既是一次警示,更是一次契机,要深刻反思工程领域的沉疴痼疾,推进以案促改,力求剖析一案治理一行清正一域。”萧山区纪委监委主要负责人表示。

萧山区利用清廉萧山智慧监测平台,对全区2018年以来区镇财政投资、区属国企承建的公共投资工程项目开展摸底,采集梳理5267条工程信息,建立数据档案。之后,立足12个整治重点,通过“单位自查+业务主管部门排查”的方式,推动整改落实。

区审管办试点限额以下公共资源交易电子监管服务平台,将传统的实体开标场景搬到网上虚拟开标大厅,并对投标人及关联信息实时审核,开评标模式进一步优化,初步实现交易信息“一网发布”,交易数据“一网监管”,投标开标“一网运行”,围标串标“一网打击”,有效优化了营商环境。

与此同时,其他执法部门加大对工程领域违法行为的打击力度。区交通运输局在工程非法转分包专项整治中发现问题136个,查处违法案件3起;区审管办查处提供虚假投标材料和串标围标违法行为19起,并同步对9家企业、10名个人作出行政处罚。

——驰而不息正风气,让工程领域风清气正

“现在镇里工程的发包规则明明白白,也没有人为操作的空间,我们可以直接回绝各类请托,集中精力做好监管。”4月11日,所前镇城建办工作人员对前来走访的纪检监察干部说。

“我们企业也是受益人。现在项目公开竞标了,结果也在网上公示了,大家各凭质量竞争,也更安心。”杭州溪达建设有限公司负责人表示,近日该公司通过公开招投标竞得总投资概算约200万元的瓜沥镇一村道工程。

据了解,经过专项治理,萧山区发包的1236个村级工程中,通过公开交易的有933个,占比75.5%,同比上升23.5%。发生变更的有29个,变更率仅2.3%,同比大幅下降91.3%。受理涉及工程领域问题线索同比下降18.6%。

萧山区纪委监委相关负责人表示,“下一步,我们将加大问题查处力度,在保持高压震慑的同时着力构建统一的工程领域数字化监督机制,推动实现全周期纳管、全流程监管,压缩权力寻租空间。”

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